La Russie et l'OMC : quels enjeux ? 1ère partie

Pour mieux comprendre les difficultés auxquelles va se heurter la Russie pour adhérer à l'OMC voilà une excellente analyse en trois parties...

La Russie et l'OMC : quels enjeux ?

par Michel Roche

Chercheur principal, CEIM

1ère partie

L’effondrement des régimes où prédominait la propriété étatique des moyens de production et d’échange et le monopole d’État du commerce extérieur a inauguré une période de transition entre l’économie administrée et le marché. Cette transition s’inscrit dans un contexte international caractérisé par une accélération de la libéralisation des échanges et la pénétration des rapports marchands dans des sphères qui échappaient jusque là au contrôle de l'entreprise privée. L’intégration à l’économie mondiale d’un pays comme la Russie ne peut se traduire que par l’ouverture de son économie, la privatisation de la plupart de ses entreprises et l’adhésion aux grandes institutions vouées à la régularisation du commerce et des investissements. La Russie est devenue membre du FMI et de la Banque mondiale en 1992. Elle a signé plusieurs traités de nature commerciale. Il lui reste à adhérer à l’Organisation mondiale du commerce.

Dans la négociation entre les puissances occidentales et la Russie, il faut d’abord remarquer une relation dissymétrique. Les pays capitalistes développés contrôlent la plus grande part du commerce mondial et des ressources financières, l’essentiel de la R & D et des technologies de pointe. Ils sont également les plus puissants sur le plan militaire, de même que dans la production alimentaire et culturelle. Face à un pays en crise comme la Russie, ils disposent d’énormes moyens pour imposer leur volonté ou, à tout le moins, limiter les prétentions de leur ancien adversaire. La Russie, ne l’oublions pas, s’intègre à une économie mondiale déjà constituée, avec ses règles et sa hiérarchie.

Cette étude repose sur les prémisses suivantes :

1- la libéralisation des échanges est toujours imposée par les États les plus puissants et en fonction de leurs intérêts;

2- les pressions de l’économie mondiale pour accélérer la pénétration des rapports marchands dans une société en transition sont «internalisées» par des forces politiques locales et par le segment internationalisé de l’élite économique locale.

Si ces prémisses sont exactes, on peut s’attendre, dans l’attente d’une vérification empirique, à ce que dans le jeu des négociations pour préparer l’adhésion à l’OMC, la Russie soit contrainte à des concessions plus importantes que ses partenaires. On peut également supposer des divergences d’intérêts entre les milieux d’affaires russes qui œuvrent dans les industries exportatrices et ceux qui s’estiment menacés par la concurrence internationale.

L’entrée éventuelle de la Russie à l’OMC et les préparatifs qu’elle implique suscitent en effet une série de conflits non seulement sur un plan horizontal, c’est-à-dire entre la Russie et les États les plus décisifs de l’OMC, mais également sur un plan vertical, au sein de chaque État directement concerné. À titre d’exemple, même si George W. Bush et Vladimir Poutine s’entendent pour que la Russie adhère rapidement à l’OMC, les deux présidents font face à des résistances dans leurs pays respectifs.

Dans le cadre de cet article, la question de l’adhésion de la Russie à l’OMC sera abordée en tant que processus de négociation superposé: sur le plan interne, entre les forces plus ou moins protectionnistes et celles qui croient aux vertus de l’ouverture à l’économie mondiale aux conditions prescrites par les pays développés; sur le plan international, entre le gouvernement russe et ceux des pays les plus influents, au premier chef l’Union européenne et les États-Unis.

ORIGINE DU PROJET D’ADHÉSION À L’OMC

Même si la Russie n’a officiellement déposé sa requête d’adhésion au GATT, qui deviendrait deux ans plus tard l’OMC, qu’en 1993, l’idée d’intégrer les grandes institutions économiques internationales de l’après-guerre remonte beaucoup loin qu’il n’y paraît. En 1977, le politburo du P.C.U.S. avait conclu que l’Union soviétique devrait adhérer au GATT. Dans le contexte de la Guerre froide, un tel projet pouvait difficilement se concrétiser. L’arrivée au pouvoir de Mikhaïl Gorbatchev viendra bouleverser la donne. Secrétaire général du P.C.U.S. depuis seulement 11 mois et donc bien avant qu’il n’ait réussi à consolider son pouvoir, Gorbatchev évoquait la «tendance grandissante à l’interdépendance des États de la communauté mondiale» devant le XXVIIe Congrès du parti, en février 1986.1 Cette façon de concevoir les relations internationales, qui tranchait nettement avec la rhétorique de la Guerre froide, se traduisait six mois plus tard par la demande du gouvernement soviétique – refusée – de participer aux négociations du GATT en tant qu’observateur. Trois ans plus tard, en septembre 1989, à l’occasion d’une rencontre avec le secrétaire d’État américain James Baker, le ministre soviétique des Affaires étrangères, Edouard Chevardnadze, faisait part de l’intérêt de son gouvernement à devenir membre actif du FMI, de la Banque mondiale et du GATT.

Le rapport de force était alors éminemment favorable aux grandes puissances occidentales. L’URSS avait entrepris des transformations destinées à faire jouer un rôle important aux mécanismes du marché tout en instituant la liberté de critique du régime et un processus de démocratisation du système politique. Ces changements ont provoqué une double crise politique et économique qui a mené tout droit à l’éclatement de l’Union soviétique et à la restauration du capitalisme. La question de l’adhésion aux grandes institutions économiques internationales figurait désormais parmi les priorités non seulement du gouvernement russe, mais aussi des puissances occidentales qui insistaient pour que le FMI participe à l’élaboration des politiques destinées à assurer la transition à l’«économie de marché».

Du côté du gouvernement russe, on estimait que la participation à ces institutions internationales fournirait l’expertise nécessaire pour réussir la transition, augmenterait la confiance des investisseurs envers l’économie russe et donnerait à la Russie une plus grande influence dans la conduite des affaires mondiales. Quant aux pays occidentaux, ils voyaient l’intégration de la Russie comme un moyen d’infléchir la transition dans la direction la plus conforme à leurs intérêts : rendre la défaite du «socialisme» irréversible et ouvrir l’économie russe, forte de plus de 145 millions d’habitants et très riche en ressources naturelles. C’est pour cela qu’ils ont fait pression sur le gouvernement russe pour qu’il entreprenne une thérapie de choc, c’est-à-dire une transition rapide et brutale qui rendrait pratiquement impossible tout retour en arrière et toute discussion sur une hypothétique troisième voie.2

Rappelons que la Russie n’a été acceptée à titre d’État membre du FMI qu’en 1992, après avoir entrepris son programme de «thérapie de choc». Les conditions imposées à la Russie ont été beaucoup plus contraignantes que celles auxquelles la Roumanie de Ceausescu avait dû se soumettre, en 1972.3 La Pologne du général Jaruzelski est devenue membre du FMI en 1986, bien avant l’arrivée au pouvoir de Solidarnosc. Aujourd’hui, la Russie fait face à des problèmes similaires dans ses négociations avec les puissances occidentales pour devenir membre à part entière de l’OMC. Plusieurs anciennes républiques de l’URSS font pourtant déjà partie de cette organisation, dont l’Estonie, la Lituanie, la Géorgie et la Moldova. Depuis que la Chine a été acceptée à l’OMC, la Russie est devenue le pays le plus important de la liste des pays non admis dans cette organisation.4

La demande d’adhésion officielle du gouvernement russe auprès du GATT remonte à 1993 mais ce n’est qu’en 1995 que se réunit pour la première fois à l’OMC un groupe de travail chargé de l’adhésion de la Russie. Boris Eltsine avait promis l’entrée de la Russie dans l’OMC avant la fin de l’année 1998 mais la crise financière survenue au cours du mois d’août de cette année-là et l’incertitude quant aux politiques du gouvernement pour sortir le pays de cette crise ont ralenti le processus.

Le dossier n’évoluait donc que très lentement jusqu’à ce que Vladimir Poutine, nouvellement élu à la présidence de la Russie, en fasse une priorité. Mais il restait encore à surmonter les réticences des puissances occidentales. En juin 2001, à Ljubljana, George W. Bush promettait au président Poutine son appui à l’adhésion. Mais ce sont surtout les attentats terroristes perpétrés aux États-Unis le 11 septembre 2001 qui précipiteront les choses. L’appui du président Poutine à son homologue américain engagé dans une croisade anti-terroriste a été récompensé par une accélération des démarches pour permettre à la Russie d’accéder à l’OMC. En mai 2002, le directeur-général de cette organisation, Mike Moore,5 prédisait d’ailleurs que la Russie pourrait joindre l’OMC avant le prochain forum ministériel prévu pour septembre 2003, mentionnant au passage que la Russie avait fait davantage de progrès dans ce but au cours de la dernière année que pendant les dix années précédentes.6

La question de l’adhésion à l’OMC figure aujourd’hui parmi les plus importantes de la vie politique russe et constitue l’une des priorités du mandat présidentiel de Vladimir Poutine.7 De leur côté, les pays capitalistes développés, en particulier les États-Unis et l’Union européenne, cherchent à obtenir le maximum de concessions de la Russie dont certains secteurs de l’économie sont susceptibles de mener une concurrence féroce aux entreprises de l’Ouest. En même temps, ils aspirent également à ce que la Russie libéralise davantage ses politiques économiques, notamment en leur garantissant un meilleur accès à ses ressources naturelles et énergétiques.

Aussi, au fur et à mesure que les forces vives de la société russe prennent conscience des coûts liés à l’adhésion à l’OMC, un mouvement d’opposition se dessine pour la reporter à plus tard. Ce mouvement d’opposition à l’une de ses politiques majeures est le premier auquel Poutine fait face depuis qu’il a succédé à Boris Eltsine.

Les négociations entrent aujourd’hui dans une phase particulièrement délicate dont nul ne peut prédire l’issue. Au cours des derniers mois, en Russie, les tendances protectionnistes se sont manifestées avec une vigueur renouvelée, au point où le gouvernement lui-même semble reculer. Parallèlement à cela, des progrès importants ont été enregistrés dans plusieurs domaines. Toujours est-il que beaucoup de travail reste à faire avant que la Russie devienne membre de l’OMC.

POURQUOI ADHÉRER À L’OMC ?

Le gouvernement russe attend un certain nombre de retombées positives d’une adhésion à l’OMC. D’une manière générale, on estime qu’il s’agit là d’un pas important, décisif, dans l’intégration de la Russie à la communauté mondiale. Les pays membres de l’OMC représentent 96% du commerce mondial. En restant en-dehors de l’OMC, la Russie serait forcée, selon Guerman Gref, ministre du Développement économique et du Commerce, de «jouer dans un marché qui n’est pas le sien et selon des règles établies par les autres».8 Le président Poutine a déclaré, avec parfois des accents démagogiques qui rappellent Boris Eltsine et Egor Gaïdar, que l’adhésion à l’OMC imposera les normes légales du monde globalisé à la Russie, améliorera les rapports sociaux, politiques et les relations d’affaires et contribuera à mieux combattre le crime organisé.9 Dans le discours à la nation qu’il a prononcé le 18 avril 2002, il tenait des propos plus nuancés :

I would like to point out that the WTO is not an absolute evil, nor an absolute good. It is not a reward for good behaviour. The WTO is a tool. Those who know how to use it become stronger. Those who don’t know how, or don’t want to use it or learn how to, those who prefer to sit behind the palisade of protectionist quotas and tariffs, they are doomed. Absolutely doomed in strategic terms. Our country is still excluded from the process of formulating the rules of world trade. We already take part in world trade, but are kept out of making the rules. This cuts off the Russian economy from world development and makes us less competitive. Membership of the WTO will be an instrument for protecting Russia’s national interests on world markets and a strong external stimulus for solving the problems that we have to solve anyway.»10

En effet, l’entrée à l’OMC exige une série de restructurations d’entreprises, de privatisations, de réformes de toutes sortes et dans tous les domaines pour soumettre les acteurs économiques de la Russie aux mêmes normes que celles qui sont en vigueur dans les pays membres de cette organisation. Tous les domaines sont touchés : droits de douane, licences d’importation, TVA et taxes d’accise, mesures anti-dumping, subventions à l’industrie et à l’agriculture, propriété intellectuelle, code du travail,11 mesures sanitaires et phytosanitaires, barrières techniques au commerce, environnement, etc. La Russie ne peut certes se permettre de faire bande à part. Pour éviter l’isolement, elle doit, au minimum, ajuster ses normes à celles de l’économie mondiale, en particulier à celles de l’Union européenne qui, avec l’élargissement de 2004, absorbera environ 50% de ses exportations. L’adhésion à l’OMC et tous les préparatifs qu’elle implique prolonge en quelque sorte la thérapie de choc en rapprochant la Russie des objectifs fixés par les libéraux russes et les institutions financières internationales à la fin de 1991. À tout le moins, elle fournit au président Poutine l’occasion d’entreprendre une série de transformations qui vont affecter l’économie de la Russie.12 Le FMI exerce d’ailleurs des pressions en ce sens, soulignant que malgré les progrès accomplis en matière de réformes structurelles, il restait encore à réformer le secteur bancaire, les monopoles naturels, les services civils et l’administration de l’État.13

L’économie russe éprouve un urgent besoin d’investissements. Depuis 1999, la croissance économique a été relativement forte (voir tableau 1), contrastant avec les années de dépression et de stagnation qui ont caractérisé la transition depuis l’effondrement de l’Union soviétique. Cette croissance est essentiellement redevable à l’augmentation des prix du pétrole et à la crise financière d’août 1998, qui a relancé la production destinée au marché domestique. Pour réduire sa dépendance des exportations de ressources naturelles14 et revitaliser son industrie, dont une grande part utilise des technologies obsolètes, la Russie a besoin d’investissements considérables.15 Les objectifs de croissance du PIB fixés par les dirigeants sont de l’ordre de 5-6% annuellement pour la période 2003-2010. La Banque mondiale calcule que pour atteindre une croissance de 4%, les investissements doivent augmenter d’au moins 2,5%. Or, après une hausse des investissements de 7,5% en 2001, les neuf premiers mois de l’année 2002 affichent une croissance de 2,5%. L’année 2003 annonce une augmentation inférieure à 2,5%. Une chute de la croissance semble inévitable. Par ailleurs, la Russie n’est pas à l’abri d’une baisse des prix mondiaux du pétrole. Les dirigeants russes ont donc tout intérêt à attirer les capitaux étrangers. Pour cela, ils doivent améliorer les perspectives d’accumulation, notamment en protégeant davantage les droits de propriété et en conformant la législation et sa mise en pratique aux normes en vigueur dans les pays développés, qui sont aussi celles de l’OMC.

Tableau 1 : Taux de variation du PIB (en %)

1998	1999	2000	2001	2002
-4,9	5,4	9,0	5,0	4,0

Source : GOSKOMSTAT

Les exportateurs russes profiteront sans aucun doute d’un meilleur accès aux marchés occidentaux. La Russie n’étant pas officiellement considérée comme une «économie de marché» par ses principaux partenaires commerciaux (jusqu’à juin 2002), certains secteurs de son économie se sont vu imposer des mesures anti-dumping16 qui lui coûteraient entre 1,5 et 2,5 milliards de dollars par année. L’adhésion à l’OMC ouvrira l’accès aux procédures de règlement des différends commerciaux aux producteurs russes qui pourront ainsi contester les accusations de dumping devant les tribunaux, comme c’est le cas pour l’acier et l’uranium exportés aux États-Unis.

Certains dirigeants, tel Guerman Gref, promettent même une diminution des prix des biens de consommation si la Russie devient membre de l’OMC.17 Par ailleurs, on ne semble pas craindre la mainmise des investisseurs étrangers sur l’économie russe, ni même s’attendre à ce que la concurrence des produits importés porte préjudice à l’industrie domestique. Membre de l’OMC, la Russie pourra, dit-on, réguler la participation étrangère dans de nombreux segments de son marché domestique tels la portion des services fournis par des étrangers, le volume des investissements étrangers, le nombre de personnels étrangers et le nombre de fournisseurs étrangers. L’adhésion à l’OMC ne présuppose pas, aux dires de Gref, une ouverture totale du marché russe et le niveau existant de protections tarifaires sera maintenu sinon augmenté pour certains secteurs de l’économie:

Les protections tarifaires actuelles sur les produits importés dans notre pays atteignent en moyenne 10,9%. L’adhésion de la Russie à l’OMC stipule que les droits de douane atteindront en moyenne environ 13%. Pour les voitures importées, par exemple, ce sera 25%. Nous négocions pour les augmenter à 35%. Pour les produits agricoles, le maximum est de 30% mais nous négocions pour qu’ils atteignent 60%, etc.18.

Adhérer à l’OMC ne présupposerait donc pas l’ouverture totale du marché russe et le niveau existant des protections tarifaires serait, au minimum, maintenu. La Russie pourra protéger et développer le marché domestique des services.

Le président Poutine plaide également en faveur d’une adhésion rapide, l’OMC étant bientôt appelée à réviser ses normes et ses règles.19 Effectivement, l’OMC, telle qu’elle existe actuellement, prolonge le GATT auquel se sont greffés des accords sur les barrières commerciales et la propriété intellectuelle. On s’attend à ce que de nouvelles exigences d’adhésion s’ajoutent dans un avenir rapproché en ce qui concerne les mouvements de capitaux, la mobilité de la main-d’œuvre et les services.20 La Russie doit donc devenir membre à part entière de cette organisation avant ce processus de révision pour s’assurer que ses intérêts économiques seront pris en considération.

Poutine est soutenu dans ses démarches par les principaux membres de l’oligarchie, qui voient dans l’adhésion à l’OMC des pressions supplémentaires pour entreprendre une nouvelle vague de privatisations, notamment dans le secteur de l’énergie. Les exportateurs d’acier, de produits pétroliers et de charbon s’attendent à des gains importants de la réforme du secteur des transports exigée par l’OMC.21 Cette dernière exerce également des pressions en faveur de la privatisation des terres agricoles. Le développement d’agro-business intéresse au plus haut point les oligarques qui, tel Potanine, dirigeant de Norilsk-Nickel, premier producteur mondial de nickel et de platinoïdes, mettent la main sur la production de pain, de sucre et d’autres aliments de base.22 C’est pourquoi l’Union des Industriels et Entrepreneurs de Russie, qui représente les plus grandes entreprises, appuie fortement le président Poutine dans ses démarches pour faire adhérer le pays à l’OMC.

Vraisemblablement, Boris Eltsine n’aurait pas obtenu un tel appui au début de son premier mandat. La privatisation rapide des fleurons de l’économie russe et la formation d’une oligarchie nationale suffisamment forte, n’ayant à craindre ni la concurrence internationale ni la prise en main des ressources les plus profitables par des étrangers, constituaient des préalables indispensables à l’ouverture à l’OMC. Comme le résume Boris Kagarlitsky, «After three years of economic growth and high oil prices, they have accumulated sufficient funds for expansion beyond Russia’s borders. To achieve this, they are willing to remove many restrictions protecting the domestic market.»23 Fait intéressant à noter, celui qui dirige au sein de l’Union des Industriels et Entrepreneurs de Russie le groupe de travail sur l’adhésion à l’OMC est Alexeï Mordachkov, PDG de l’entreprise d’acier Severstal. L’acier russe fait partie des produits susceptibles de profiter des règles de l’OMC.

 2ème partie

Notes :

1 Mikhaïl Gorbatchev, Rapport politique du Comité central du P.C.U.S. au XXVIIe Congrès du Parti, Moscou, Agence de presse Novosti, 1986, p. 25.

2 Michel Roche, «The G-7 and ‘Market Reform’ in Russia : ‘Shock Therapy’ Against Democracy», in David Mandel (dir.), The Former ‘State Socialist’ World : Views From the Left, Montréal/New York : Black Rose Books, 1996, pp. 125-126.

3 Voir Timothy King, «Requirements for Participation in the International Monetary Fund and the World Bank», Soviet and Eastern European Foreign Trade, Vol. 26, no. 2, été 1990, pp. 16-45.

4 En 2000, la Russie était le 17e exportateur mondial avec des marchandises expédiées d’une valeur de 105,2 milliards de dollars (US), d’après les estimations de l’OMC.

5 Supachai Panitchpakdi lui a succédé le 1er septembre 2002.

6 Propos rapportés par ITAR-TASS et cités dans RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 99, Part I, 29 May 2002.

7 «The main priority in the foreign policy of the Russian Federation in international economic relations is to promote the development of the national economy, which, in conditions of globalization, is unthinkable without broad integration of Russia in the system of world economic ties.» The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Approved by the President of the Russian Federation V. Putin, June 28, 2000.

8 Déclaration rapportée par Yuri Filippov, RIA Novosti, 13 Février 2002.

9 RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 118, Part I, 25 juin 2002. En mars 2001, dans une allocution prononcée à Moscou, le directeur de l’OMC, Mike Moore, avait déclaré ceci : «Joining the WTO sends a clear message to the world community about a nation’s commitment to the rule of law, property rights and good governance.» OMC, «La Russie, l’économie internationale et l’Organisation mondiale du commerce», allocution de Mike Moore, à Moscou, le 30 mars 2001, www.wto.org/french/news_f/spmm56_f.htm

10 Source: Texte complet du discours annuel sur l’état de la nation présenté par le président Poutine au parlement russe et diffusé par la télévision russe à 8h00 GMT le 18 avril 2002, disponible en anglais sur BBC Monitoring.

11 Consulter, à ce sujet, l’article de Karine Clément, «Enjeux et luttes sociales en Russie. La réforme du Code du travail», Le Courrier des pays de l’Est, no. 1019, octobre 2001, pp. 35-48.

12 Ce point de vue est également celui de l’économiste Gordon M. Hahn («Regions on WTO : GO slow», The Russia Journal, No. 6 (149), 22 février 2002) et de Robert Zoellick, représentant américain au Commerce (Reuters, 27 septembre 2002).

13 D’après John Odling-Smee, directeur du Deuxième département européen du FMI, cité par ITAR-TASS (en anglais), 0709 GMT, 30 septembre 2002, in FBIS-SOV-2002-0930, 30 septembre 2002.

14 Les exportations d’hydrocarbures et de matières premières représentent 80% des exportations totales de la Russie.

15 Jusqu’à présent, le secteur pétrolier et gazier a accaparé la plus grande partie des investissements domestiques.

16 Quelque 120 procédures anti-dumping seraient imposées à la Russie. Les pays qui imposent les limites les plus strictes au commerce avec la Russie sont les États-Unis, le Mexique, le Brésil, la Turquie, la Corée du Sud, la Hongrie, la Pologne et l’Union européenne. En somme, ce sont les pays les plus développés.

17 «Chto znatchit byt’ rynotchnoï stranoï» (Que veut dire être un pays à économie de marché ?), Argoumenty i Facty, no. 24, 12 juin 2002.

18 Ibid. Traduit du russe par MR. En ce qui concerne la hausse à 35% des barrières tarifaires sur les voitures étrangères, il n’est pas sans intérêt de noter la volte-face du premier ministre Kassianov, le 18 juillet 2002, alors qu’il soumettait un projet de politique pour le développement de l’industrie automobile russe qui aura pour effet de réduire les tarifs sur toutes les voitures étrangères – indépendamment de leur âge – de 35% (mesure initialement proposée) à 25% pour une période de sept ans, c’est-à-dire pour la période de transition prévue pour l’entrée de la Russie dans l’OMC. Cette mesure tranche avec l’appui de Poutine aux mesures protectionnistes pour l’industrie automobile. Kassianov a critiqué le protectionnisme en affirmant que «the government cannot solve the industry’s problems at the expense of consumers». Source: gazeta.ru, cite par RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 134, Part 1, 19 juillet 2002.

19 Conférence de presse tenue le 24 juin 2002. RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 118, Part I, 25 juin 2002.

20 The Russia Journal, No. 25, 19 juillet 1999.

21 John Helmer, «Russia and the WTO : Chocolate-coated lies», Asia Times, 12 septembre 2002.

22 Ibid.

23 Boris Kagarlitsky, «Facing WTO Life Sentence», Moscow Times, 16 octobre 2001. 

 Sources : UQAM

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 Posté par Adriana Evangelizt