1 - La guerre préventive : une stratégie illogique

LA GUERRE PRÉVENTIVE :

UNE STRATÉGIE ILLOGIQUE

par Stephen M. WALT (*)

Aux Etats-Unis, depuis 1986 et la loi Goldwater-Nicols sur la réorganisation de la Défense, chaque administration présidentielle est tenue de faire une déclaration officielle sur sa «Stratégie nationale de sécurité »(National Security Strategy). En septembre 2002, l'administration Bush prit cette obligation comme une opportunité de présenter une approche profondément différente de la politique militaire et extérieure habituelle des Etats-Unis : ne se contentant pas de mettre en avant la défense de la liberté dans le monde entier, la stratégie nationale de sécurité de George W. Bush a placé au coeur de la politique militaire et étrangère des Etats-Unis ce qui est désigné comme la possibilité de «préemption».

Dans un monde où les groupes terroristes tentent d'acquérir des armes de destruction massive (ADM), y compris des armes nucléaires, la nouvelle stratégie nationale de sécurité affirme que les Etats-Unis « ne peuvent plus compter uniquement sur une stratégie réactive, comme par le passé » : en lieu et place, les Etats-Unis s.efforceront d.« adapter le concept de menace imminente aux moyens et aux objectifs des adversaires d.aujourd.hui » ; « afin de parer ou d.empêcher de tels actes hostiles de nos adversaires, les Etats-Unis agiront, si cela est nécessaire, de manière préemptive» (1).

Quand cette déclaration parut, renforcée par plusieurs discours du Président, elle scandalisa un grand nombre de gens aux Etats-Unis et ailleurs : on avança l.argument qu.il était illégitime pour les Etats-Unis de s.accorder le droit d.aller en guerre sur la simple foi du soupçon qu.un autre Etat tentait éventuellement d.acquérir des forces qui pourraient un jour menacer les Etats-Unis ou leurs intérêts (2). Cependant, pour les universitaires immergés dans la tradition réaliste, la nouvelle stratégie n.est ni immorale ni  choquante : c.est exactement l.attitude à laquelle s.attendre de la part du pays le plus puissant du monde. Néanmoins, la plupart des réalistes considèrent que la nouvelle stratégie nationale de sécurité est une mauvaise idée : pour emprunter la phrase célèbre de Charles de Talleyrand, «c.est pire qu.un crime, c.est une faute. »

L.objectif de cet article est, dans un premier temps, de clarifier le sens que l.Administration Bush donne au terme «préemption» (preemption) : bien que l.administration utilise le terme d.«action préemptive», il est clair qu.en réalité elle développe une politique de «guerre préventive»; or, si les deux termes renvoient à un genre d.action anticipée, les deux concepts sont assez différents et leur statut dans le discours moral ainsi que juridique l.est encore plus. Nous décrions ensuite l.environnement stratégique dans lequel cette nouvelle doctrine a été élaborée : nommer les traits politiques distinctifs du monde actuel peut nous aider à comprendre pourquoi les Etats-Unis ont adopté cette stratégie politique à ce moment particulier et ainsi nous permettre d.évaluer ses conséquences probables. Enfin, nous examinerons pourquoi un programme de guerre préventive n.est ni nécessaire ni prudent; d.après nous, les Etats-Unis ne gagnent rien à mettre en avant la possibilité de guerre préventive, une politique dont nous estimons qu.elle est susceptible d.encourager ce même comportement qu.elle veut dissuader et qu.elle est inapplicable dans une ère où le nationalisme reste une force politique puissante : la stratégie de «guerre préemptive» crée un précédent dangereux pour d.autres Etats et comporte des implications inquiétantes pour les libertés civiles aux Etats-Unis et ailleurs.

La préemption, la guerre préventive et la doctrine de Bush

La stratégie américaine de sécurité adoptée en 2002 fait référence à une politique nouvelle de «préemption»; le Président Bush a utilisé un langage similaire dans ses propres remarques publiques. La préemption désigne le fait de frapper le premier, en anticipation d.une attaque imminente, afin d.obtenir un avantage militaire : dans une guerre préemptive, le camp qui lance la première attaque sait (ou bien il a de très bonnes raisons de le penser) que l.adversaire se prépare activement à attaquer; il décide donc de frapper le premier afin de désorganiser l.attaque attendue et d.avoir le dessus militairement. Une frappe préemptive n.affecte pas la probabilité de guerre (celle-ci est considérée comme imminente et inévitable), mais détermine uniquement quel camp recevra la première frappe. L.exemple classique est l.attaque de l.Etat d.Israël, en 1967, contre les forces aériennes égyptiennes, entreprise à cause de la conviction de celui-ci que l.Egypte se préparait à l.attaquer probablement dans un avenir très proche. La préemption est considérée comme un acte d.autodéfense, à condition qu.il  y ait de bonnes raisons de penser que l.ennemi s.apprête à attaquer; elle est tenue pour légitime en droit international et dans la théorie de la guerre juste (3).

A la différence de la guerre préemptive, la guerre préventive est menée pour empêcher un revirement adverse dans l.équilibre du pouvoir, par exemple pour empêcher un adversaire potentiel d.acquérir des moyens qui amélioreraient sa position stratégique. Un Etat peut décider de lancer une guerre préventive même s.il ne dispose d.aucune preuve indiquant que l.adversaire a l.intention de l.attaquer (soit maintenant, soit à l.avenir) : il s.agit d.initier une guerre pour maintenir un adversaire potentiel en position d.infériorité; en d.autres termes, le plus fort décide de faire la guerre pour s.assurer que le plus faible ne va pas devenir une menace (qu.il le veuille ou non). Parce que la guerre préventive implique d.aller en guerre contre un Etat qui n.a pas attaqué, ne prépare aucune attaque, n.en sera peut-être même jamais capable ni désireux, elle est illégale en droit international et considérée comme illégitime dans le contexte de la théorie de la guerre juste : il n.est guère surprenant que des Etats qui déclarent des guerres préventives (comme l.Allemagne en 1914 ou bien la Grande-Bretagne, la France et Israël dans la guerre du Sinaï en 1956) soient généralement considérés comme des agresseurs.

L.Administration Bush a utilisé le terme de «préemption» de façon assez calculée, afin de donner à la nouvelle doctrine une apparence de légalité et de légitimité. Néanmoins, ce jeu de mots orwellien ne doit pas nous abuser, puisque, d.après leur propre aveu, les officiels américains ne parlent pas de «préemption» au sens traditionnel. En réalité, ils affirment leur droit d.attaquer d.autres Etats pour l.unique raison que ces Etats peuvent acquérir certains moyens (telles que des armes de destruction massive) et, ce, même si les Etats en question pourraient le vouloir pour des raisons compréhensibles (à des fins dissuasives, par exemple), et même si les Etats-Unis n.ont aucun motif de croire que l.Etat en question projette de les attaquer. Plus récemment, suite à l.échec des Etats-Unis dans leur recherche d.ADM en Iraq, le Président Bush a été jusqu.à laisser entendre que sa décision de lancer une guerre préventive était toujours justifiée, car Saddam Hussein avait l.intention de s.en procurer un jour. Selon cette logique, le fait que l.Iraq ait détruit ses stocks antérieurs et n.essaie plus activement d.obtenir des ADM n.a aucune pertinence : le simple fait que Saddam Hussein en ait voulu suffit (4).

Il existe également une distinction importante entre «action préventive» et «guerre préventive». Si une nouvelle menace se fait jour, il peut être légitime et prudent pour les Etats de procéder à une action préventive pour se protéger, même s.ils ne connaissent pas avec certitude la gravité du problème : ainsi, des Etats peuvent former des alliances, augmenter leurs armements ou bien commencer des négociations avec la puissance menaçante, afin de détourner ou de désamorcer le danger. Dans certaines circonstances, les Etats peuvent adopter des formes plus vigoureuses d.«action préventive», comme l.ont fait les Etats-Unis et leurs alliés à travers l.«Initiative de sécurisation de la prolifération» (Proliferation Security Initiative) : ce programme multilatéral vise à interdire, voire saisir, des convois de technologie balistique ou autres composants militaires dangereux, afin de les empêcher de renforcer les arsenaux des régimes proscrits (5). On peut considérer l.embargo des Nations Unies contre l.Iraq de façon similaire : il s.agissait d.une action préventive qui visait à faire pression sur Saddam Hussein pour qu.il se soumette aux résolutions de l.ONU et à maintenir l.Iraq en position de faiblesse autant que possible. Bien que l.embargo fût loin d.être parfait, il accroissait clairement, pour l.Iraq, la difficulté de reconstruire l.arsenal militaire perdu lors de la guerre du Golfe, en 1991. Cependant ce type d.action est bien éloigné de l.attaque délibérée d.un pays qui n.a pas attaqué, ni ne s.y prépare, sur la simple foi du soupçon qu.il détient (ou qu.il désire) certains moyens.

L.environnement stratégique contemporain

La question est de savoir si une doctrine de la guerre préventive est pertinente dans l.environnement stratégique actuel. Pour y répondre, il convient de déterminer quelles sont quelques-unes des caractéristiques principales de cet environnement et comment ces caractéristiques peuvent affecter la viabilité de la doctrine officielle des Etats-Unis.

Le système international est toujours anarchique, c.est-à-dire qu.aucun gouvernement mondial ne peut protéger les Etats les uns des autres. Les grandes puissances, les Etats-Unis en particulier, gardent encore une liberté de mouvement considérable, en dépit des contraintes imposées par les alliances forgées, les institutions internationales, le droit international et l.opinion publique mondiale. Cela signifie entre autres que tous les Etats ont le choix entre l.action préemptive ou préventive, même s.ils n.en parlent pas à l.avance ni n.en font une composante officielle de leur programme.

De plus, nous vivons dans un monde où le nationalisme reste une force sociale extrêmement puissante. Bien que quelques pays aient commencé à regrouper ou à diluer leurs souverainetés de façon importante (particulièrement dans l.Union européenne), le désir d.une autodétermination nationale se maintient fortement dans la majeure partie du monde. Le nationalisme explique pourquoi les empires multinationaux antérieurs se sont tous écroulés, pourquoi l.Allemagne s.est réunifiée à la fin de la Guerre froide et pourquoi les Palestiniens et les Tchétchènes continuent à se battre pour un Etat qui leur appartienne. Toute politique qui ignore le pouvoir du nationalisme court le risque d.être inadaptée au monde actuel.

En outre, les Etats-Unis sont, de loin, le pays le plus puissant de la planète aujourd.hui; ils jouissent d.une position prépondérante sans précédentdans l.histoire moderne. La position militaire, économique, et culturelle de l.Amérique contribue à expliquer pourquoi la question de la guerre préventive est envisagée : seul un pays aussi puissant que les Etats-Unis peut considérer une politique déclarée de guerre préventive, particulièrement si elle peut mener à des actions militaires agressives contres plusieurs Etats dans plusieurs régions différentes du globe.

La position dominante des Etats-Unis, combinée avec les politiques suivies par ces derniers ces dernières années, a produit une forte réaction négative dans de nombreux endroits du monde : les Etats-Unis sont à présent considérés avec plus de peur, de doutes et, dans certains cas, de haine, qu.à toute autre époque de leur histoire. En partie, ce ressentiment de l.étranger est une simple réaction à leur pouvoir, mais ces réactions sont multipliées par certaines actions entreprises par les Etats-Unis ainsi que par le manque répété de considération de l.Administration Bush pour les intérêts et les avis des autres.

Une cinquième caractéristique de l.environnement stratégique contemporain est la mondialisation, en particulier la tendance qu.ont les événements dans une partie du monde à avoir des conséquences profondes ailleurs. Pour ne prendre qu.un exemple, la guerre prolongée en Afghanistan et la guerre du Golfe en 1991 contribuent à motiver la création d.Al Qaïda, qui, à son tour, provoque les attentats du 11 septembre contre les Etats-Unis, ce qui conduit les Etats-Unis à envahir l.Afghanistan et l.Iraq, ce qui, alors, fait monter le prix du pétrole, affectant ainsi toute l.économie mondiale. La mondialisation contribue également à augmenter les inquiétudes sur le pouvoir des Etats-Unis, parce que ce qu.ils choisissent de faire (ou de ne pas faire) aura inévitablement des conséquences importantes sur de nombreuses autres sociétés.

En sixième lieu, nous vivons aussi dans un monde où la connaissance nécessaire à la construction d.armes de destruction massive est de plus en plus répandue. Les restrictions imposées par le Traité de non-prolifération ne peuvent empêcher un régime qui y est décidé (comme l.Iran actuellement) d.acquérir un cycle entier du combustible nucléaire, qui lui donnera les moyens de construire des armes nucléaires. Il est encore plus facile d.obtenir des armes chimiques ou biologiques. Donc, toute doctrine visant à traiter les menaces combinées du terrorisme et des ADM doit prendre en compte l.aisance relative avec laquelle même des Etats pauvres en comparaison ont la possibilité d.obtenir ces moyens.

Finalement, bien que le terrorisme mondial ne soit pas un phénomène nouveau, le danger qu.il pose est plus grand aujourd.hui qu.à n.importe quelle époque du passé récent. Des groupes tels qu.Al Qaïda et les rebelles tchétchènes ont démontré leur capacité à engager des agressions extrêmement sophistiquées et destructrices partout dans le monde et nous savons que leurs ambitions sont encore plus hautes. Faire face à cette menace requerra la coopération active, enthousiaste et soutenue de nombreux pays et les doctrines que nous développerons pour mener cette guerre doivent prendre en compte à la fois la nature des terroristes et les exigences d.une coopération durable contre eux.

La question est donc simple : étant donné ces caractéristiques du système international actuel, une doctrine qui place la guerre préventive au coeur de la politique nationale de sécurité des Etats-Unis est-elle pertinente? La réponse est non, ainsi que nous allons le voir.

Pourquoi la guerre préventive n.est pas une stratégie de sécurité nationale viable ? D.une certaine manière, il n.est guère étonnant que l.Administration Bush ait été attirée par la possibilité d.une guerre préventive après le 11 septembre. Bush et ses conseillers croyaient que des terroristes dotés d.ADM posaient un danger particulièrement grave et ils pensaient que le pouvoir militaire des Etats-Unis était le meilleur instrument d.élimination de ce danger. Si les Etats-Unis portaient l.offensive contre les terroristes et les soi-disant Etats-voyous, les autres Etats seraient forcés de choisir leur camp : comme l.a formulé le Président Bush, « soit vous êtes avec nous, soit vous êtes du côté des terroristes » (6). Bush et ses acolytes croyaient également qu.une guerre préventive pour renverser Saddam Hussein servirait de démonstration convaincante, encouragerait ainsi les autres pays à se ranger du côté des Etats-Unis et accélérerait le processus de transformation démocratique à travers le monde arabe et islamique.

Malheureusement, une stratégie basée sur la guerre préventive est confrontée à au moins six problèmes graves. Pris ensemble, ces problèmes la rendent à la fois inutile et probablement inopérante.

Problème n° 1 : la guerre préventive est une possibilité constante

Que cela nous plaise ou non, la guerre préventive est une possibilité constante pour les Etats, en particulier pour tout pays aussi puissant que les Etats-Unis. Le système international ne possède pas d.organisme global qui puisse empêcher les Etats de s.entre-attaquer, ce qui signifie que tous les gouvernements peuvent avoir recours à des moyens préventifs s.ils sont convaincus que leur sécurité en dépend. Les ennemis potentiels des Etats- Unis vont craindre une attaque de leur part, même si les Etats-Unis n.en ont pas manifesté l.intention. En effet, même si les membres du gouvernement des Etats-Unis ont promis à de nombreuses reprises qu.ils ne procéderaient pas à une attaque préventive, leurs ennemis ne peuvent jamais en être tout à fait certains.

Il s.ensuit qu.il y a peu d.avantage à faire de la guerre préventive un thème central de la stratégie nationale de sécurité des Etats-Unis. Au mieux, mettre en avant la guerre préventive n.effraiera pas plus les ennemis de l.Amérique qu.ils ne le sont déjà et, au pire, cela fait paraître les Etats- Unis comme trop désireux de tirer d.abord et de poser les questions après.

En effet, c.est précisément de cette manière que le reste du monde a accueilli l.annonce de l.Administration Bush : même les alliés proches des Etats-Unis ont condamné cette nouvelle politique et des responsables au niveau mondial, comme le Secrétaire général des Nations Unies Kofi Annan, l.ont qualifiée de «remise en question fondamentale des principes sur lesquels, bien qu.imparfaitement, la paix mondiale et la stabilité ont reposé pendant les 58 dernières années» (7).

De plus, l.acte de déclarer que les Etats-Unis conduiraient des guerres préventives contre certains Etats qui cherchent à acquérir des ADM met en jeu la crédibilité de ceux-là. En particulier, si des Etats comme le Pakistan, la Corée du Nord, l.Iran et d.autres continuent à développer des ADM et que les Etats-Unis ne font rien, Washington aura alors l.air faible etversatile; sa capacité à dissuader des menaces à venir pourra réellement diminuer. A moins que les décideurs américains n.aient vraiment l.intention de répliquer à chaque régime en prolifération, une politique déclarée publiquement, qui met en avant la guerre préventive, donne aux Etats-Unis l.air d'un tigre de papier. La guerre préventive est toujours une possibilité, mais en faire le centre de la stratégie nationale des Etats-Unis a un prix.

(*) Doyen académique de l.école du gouvernement John F. Kennedy à l.Université Harvard (Etats-Unis).

(1) Cf. The National Security Strategy of the United States of America, The White House, Washington, DC., sept. 2002 : «[The United States] can no longer solely rely on a reactive strategy as we have in the past »; «[The United States will] adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives of today.s adversaries»; «to forestall or prevent such hostile acts by our adversaries, the United States will, if necessary, act pre-emptively».

(2) Pour des analyses utiles et impartiales de la nouvelle doctrine, cf. Edward Rhodes, «The Imperial Logic of Bush.s Liberal Agenda», Survival, vol. XCV, n° 1, print. 2003; Robert S. Litwak, «The New Calculus of Pre-Emption», Survival, vol. XCIV, n° 2, hiv. 2002-2003.

(3) Sur la distinction entre guerre préventive ou préemptive, cf. Stephen Van Evera, Causes of War : The Structure of Power and the Roots of Confict, Cornell University Press, Ithaca, 1999, pp. 40-45. Sur le statut de la préemption dans la théorie de la guerre juste, cf. Michael Walzer, Just and Unjust Wars : A Moral Argument with Historical Illustrations, Basic Books, New York, 2000 (3e éd.), chap. 5.

(4) Cf. David E. Sanger, «A Doctrine Under Pressure : Pre-emption Redefined», New York Times, 11 oct. 2004, p. A10.

(5) Pour des bases sur la Proliferation Security Initiative, cf. les documents disponibles sur le site Internet www.globalsecurity.org/military/ops/psi.htm ainsi que Bipartisan Security Group Policy Brief, The Proliferation Security Initiative : the Legal Challenge, Global Security Institute, Washington, D.C., sept. 2003.

(6) «Either you are with us, or you are with the terrorists.» : George W. Bush, «Statement to the President in His Address to the Nation», Washington, D.C., 11 sept. 2001; «Address to a Joint Session of Congress and the American People», Washington, D.C., 20 sept. 2001. Textes disponibles sur le site Internet www.whitehouse.gov.

(7) «.Adoption of Policy of Preemption Could Result in Proliferation of Unilateral, Lawless Use of Force., Secretrary-General Tells General Assembly», Communiqué de presse SG/SM/8891/GA/10157, Bureau du  Secrétaire général des Nations Unies, 23 sept. 2003.

A suivre

Sources : Afri

Posté par Adriana Evangelizt