2 - La guerre préventive : une stratégie illogique

LA GUERRE PRÉVENTIVE :

UNE STRATÉGIE ILLOGIQUE

par Stephen M. WALT

2ème partie

1ère partie

Problème n° 2 : une doctrine de guerre préventive encourage les Etats à former un contrepoids aux Etats-Unis

Comme nous l.avons remarqué plus haut, les Etats-Unis sont de loin le pays le plus puissant du monde et cette asymétrie du pouvoir inquiète de nombreux pays. Même les alliés de longue date sont troublés par les capacités excessivement étendues des Etats-Unis, au moins parce que leurs propres intérêts peuvent être affectés négativement si les Etats-Unis utilisent mal leur pouvoir. Les Américains semblent souvent surpris d.entendre que cela inquiète les autres, mais ce n.est pas difficile à comprendre : la stratégie américaine de sécurité déclare ouvertement que les Etats-Unis cherchent à préserver leur position prépondérante le plus longtemps possible, précisément parce que leurs dirigeants savent qu.il est préférable d.être le plus fort que le plus faible. Si les Américains connaissent l.inquiétude d.être rattrapés un jour par les autres pays, alors il n.est pas étonnant que d.autres Etats soient inquiets de se trouver dans l.ombre de l.Amérique.

Le problème, bien sûr, est que quand le pays le plus puissant du monde déclare qu.il peut recourir à la force contre tout pays qui semble être en train de constituer ses propres armements, particulièrement des Etats susceptibles d.acquérir des ADM, alors, l.inquiétude des autres Etats sur la façon dont les Etats-Unis vont utiliser leur pouvoir augmente inévitablement. Donc, quelques Etats vont chercher des moyens de limiter la liberté de manoeuvre des Etats-Unis, comme la France, l.Allemagne et la Russie ont tenté de le faire au Conseil de sécurité de l.ONU avant la guerre en Iraq. Si les Etats-Unis continuent de recourir à la force sans égards pour l.opinion des autres, nous pouvons nous attendre à ce que ces coalitions non officielles gagnent en puissance et en cohésion avec le temps.

Constatation plus importante : les Etats qui sont directement menacés par la nouvelle doctrine des Etats-Unis peuvent tout autant tenter de construire leurs arsenaux d.ADM qu.ils peuvent abandonner cette politique. La raison en est évidente : même un pays aussi fort que les Etats-Unis va réfléchir à deux fois avant d.attaquer un Etat qui a des armes nucléaires. Il n.est donc pas surprenant que la Corée du Nord et l.Iran semblent tous deux avoir accéléré leurs programmes d.ADM ces dernières années : après tout, l.Administration Bush a dit que les deux Etats faisaient partie d.un «axe du mal» et a fait clairement comprendre qu.elle est en faveur d.un changement de régime dans les deux pays; elle a déclaré ouvertement que la guerre préventive est une possibilité qu.elle souhaite adopter, puis l.a prouvé en attaquant l.Iraq sans l.autorisation du Conseil de sécurité de l.ONU et en dépit du fait que des inspecteurs en armements des Nations Unies très informés soient sur les lieux. Dans ces circonstances, il est possible que quasiment tout Etat qui pensait qu.un jour il serait confronté à la pression des Etats-Unis allait vouloir les dissuader de recourir à leurs moyens conventionnels, supérieurs aux siens. L.obtention d.ADM (particulièrement d.armements nucléaires) est un moyen évident d.y parvenir.

Ainsi, le second problème d.une doctrine affichée de guerre préventive est que cela peut encourager le comportement même que les Etats-Unis cherchent à éviter. Plus nous menaçons ces Etats, plus ils ont de raisons de tenter d.obtenir des moyens qui rendront les menaces américaines inefficaces.

Problème n° 3 : la guerre préventive requiert de meilleurs renseignements que ceux que nous sommes susceptibles d.avoir

Une guerre préventive repose sur une conjecture de l.avenir : les Etats se mettent en guerre pour éviter de se trouver dans une position faible ou vulnérable à un stade ultérieur imprécis. En conséquence, la décision de déclarer une guerre préventive dépend de renseignements exacts sur les activités de l.Etat cible (par exemple, ce qu.il possède actuellement, ce qu.il essaie d.acquérir), autant que d.un ensemble d.autres hypothèses sur l.avenir.

Néanmoins, comme l.a montré la débâcle en Iraq, il y aura toujours peu de renseignements suffisamment exacts. L.avenir est toujours incertain, bien sûr, et il est donc impossible de savoir si une guerre préventive est réellement nécessaire ou non. De plus, les Etats qui tentent actuellement d.acquérir des ADM vont déployer des efforts immenses pour cacher leurs activités, ce qui signifie qu.une incertitude considérable va très probablement régner sur l.imminence ou l.amplitude de la menace. En outre, les groupes expatriés et les pays voisins peuvent être avides d.attirer les Etats-Unis dans une guerre pour leur propre compte : ils auront donc un motif transparent de leur donner de faux renseignements, qui exagéreront la menace perçue et convaincront les dirigeants que la guerre aura un faible coût. Des dirigeants voulant justifier une guerre préventive ne pourront pas rendre publiques les informations sur lesquelles leur décision se base sans compromettre des sources et des méthodes d.information, donc les législateurs et les électeurs n.auront pas le pouvoir de soupeser ces informations de façon indépendante avant de donner leur approbation.

La première tentative de mettre en pratique la doctrine de Bush n.illustre ces problèmes que trop clairement. Nous savons maintenant que l.Iraq n.avait pas d.armes de destruction massive et nous avons de bonnes raisons de croire que le processus entier de vérification des renseignements a été dévié dans le but de justifier une guerre (8). Des exilés iraquiens comme Ahmed Chalabi ont fourni des «renseignements» inexacts mais intéressés afin de berner les membres du gouvernement et les vues dissidentes à l.intérieur des services de renseignements ont été ignorées ou supprimées. Des erreurs similaires ont entaché les tentatives de prévoir la période de l.après-guerre : l.hypothèse erronée que l.occupation après la guerre serait relativement facile explique en partie pourquoi les Etats-Unis étaient si mal préparés à leur rôle post-Saddam Hussein. Il n.y a aucune raison de penser que l.Iraq est un cas unique; en effet, étant donnés l.effort investi dans le contrôle de l.Iraq en 1990, les Etats-Unis ont peut-être eu une impression des moyens militaires de l.Iraq plus correcte que dans tout autre cas à l.avenir. Aucun Etat ne devrait fabriquer un plaidoyer pour la guerre avec une matière aussi peu solide.

Problème n° 4 : la guerre préventive mène à l.occupation, qui ne marche pas

Dans l.environnement stratégique actuel, la seule manière fiable de désarmer un régime potentiellement proliférateur par la force est de renverser son régime et de le remplacer par un autre, dépourvu de l.ambition d.acquérir des ADM. Les Etats qui veulent des ADM peuvent disperser ou déguiser leurs moyens de production d.armements nucléaires, chimiques ou biologiques; même une frappe chirurgicale réussie ne pourrait empêcher un proliférateur déterminé de reconstituer ces moyens dans un temps relativement bref. Même dans le domaine du nucléaire, cela ne serait pas difficile de reconstruire et de déguiser des machines centrifuges ou destinées au raffinement de l.uranium, après une attaque préventive. Ainsi, en l.absence d.un changement de régime, même une attaque préventive totalement réussie ne peut faire gagner que du temps. Cela va sans dire, un Etat qui a été attaqué une fois trouvera un intérêt encore plus grand à l.acquisition d.armements susceptibles de dissuader de telles agressions à l.avenir.

Ainsi, une doctrine de la guerre préventive nécessite également de s.engager à modifier le régime de l.Etat cible. Malheureusement, une fois qu.un gouvernement existant est renversé, les envahisseurs deviennent responsables du nouveau pays jusqu.à ce qu.un nouveau gouvernement puisse être établi. Comme Thomas Friedman, journaliste au New York Times, l.a formulé, «qui casse paie» («if you break it, you own it»). Cependant, les occupants étrangers sont rarement populaires, même si le régime qu.ils remplacent était une dictature violente et que la population locale est reconnaissante, au début, d.être «libérée». L.histoire du XXe siècle démontre qu.essayer de gouverner des peuples étrangers par la force est coûteux et difficile et engendre presque toujours une résistance nationaliste féroce.

Comme il est dit plus haut, le nationalisme est encore une force politique extrêmement puissante et les invasions étrangères tendent à alimenter les passions nationalistes, même quand les envahisseurs arrivent avec de nobles intentions et des objectifs élevés. La résistance nationaliste a fini par détruire les empires austro-hongrois, ottoman, russe, britannique, et français; elle a joué également un rôle-clef dans l.écroulement de l.Union soviétique; la même chose s.est passée à une plus petite échelle quand Israël a envahi le Liban en 1982, pour n.arriver qu.à en être chassé dix-huit ans plus tard, et le nationalisme continue d.alimenter la résistance palestinienne à l.occupation par Israël de Gaza et de la Cisjordanie. Le cas de l.Iraq apporte un enseignement similaire : bien que Saddam Hussein fût un tyran et que de nombreux Iraquiens se soient réjouis, dans un premier temps, de son renversement, l.opposition à l.occupation américaine nourrit à présent une insurrection ferme. Si les Etats-Unis menaient des guerres contre l.Iran ou la Corée du Nord, il ne fait aucun doute que des problèmes de même nature surviendraient : quel individu raisonnable se réjouirait de tenter de gouverner la Corée du Nord si le régime actuel disparaissait? De la même manière, étant donnés les problèmes rencontrés par les Etats-Unis pour essayer de gouverner 24 millions d.Iraquiens, qui croit sérieusement qu.ils pourraient contrôler 75 millions d.Iraniens fortement nationalistes?

Le pouvoir du nationalisme est une barrière formidable contre toute doctrine sérieuse de guerre préventive. A une époque où le désir d.un gouvernement national reste fort, il est intenable, pour tout pays, même doté de la puissance des Etats-Unis, de tenter d.empêcher la prolifération en recourant à la force pour occuper d.autres pays et installer des gouvernements «coopératifs». Même si les occupations d.après guerre étaient aussi faciles que les architectes de l.invasion de l.Iraq l.avaient prédit, il n.y a pas de garantie que les gouvernements installés par les Etats-Unis ne finiraient pas par tenter de se procurer des ADM eux-mêmes, avec les mêmes motifs que leurs prédécesseurs (9).

Problème n° 5 : une doctrine de guerre préventive établit un précédent dangereux

En déclarant que la guerre préventive est une politique efficace et acceptable, l.Administration Bush établit par la même occasion un nouveau précédent pour d.autres Etats. En effet, la stratégie nationale de sécurité dit de façon assez explicite que la communauté mondiale doit «adapter le concept de menace imminente aux moyens et aux objectifs des adversaires d.aujourd.hui» (10); mais si les Etats-Unis peuvent partir en guerre au moment et à l.endroit de leur choix, pour la simple raison qu.ils ont conclu qu.un autre Etat peut devenir plus dangereux dans un avenir indéterminé, alors pourquoi les autres Etats ne feraient-ils pas exactement la même chose? Comme il a été dit plus haut, la guerre préventive est toujours une possibilité pour tous les Etats, mais la plupart savent qu.ils seront considérés comme des agresseurs s.ils décident de faire une guerre pour cette raison. Si la guerre préventive en vient à être considérée comme une réaction acceptable à des préoccupations de long terme sur les capacités militaires d.un rival potentiel, cependant, les coûts politiques d.une déclaration de guerre diminueraient. Si les Etats-Unis convainquent le reste du monde que ce type de guerre est légitime, alors il est plus facile pour l.Inde d.attaquer le Pakistan que de mettre fin à ses propres acquisitions d.ADM. Il est également plus aisé à la Turquie d.attaquer le Kurdistan iraquien pour empêcher l.émergence d.un Etat kurde indépendant, qui pourrait un jour menacer l.intégrité territoriale de la Turquie. Le Président serbe déposé Slobodan Milosevic aurait pu invoquer la même logique de guerre préventive pour justifier sa propre répression des Kosovars albanais, en affirmant que les Serbes étaient attaqués par l.Armée de libération du Kosovo et que leurs exigences d.indépendance menaçaient la sécurité nationale de la Serbie.

Bien que de tels raisonnements puissent paraître peu convaincants, ils  deviendraient à la fois plus répandus et plus durs à réfuter une fois que la guerre préventive serait devenue une manière d.agir plus légitime pour tout pays qui penserait que sa position stratégique globale décline. Les Américains devraient également envisager les conséquences à long terme sur leur propre sécurité intérieure. La guerre préventive semble être une politique séduisante aujourd.hui, alors que les Etats-Unis possèdent un pouvoir époustouflant et qu.ils visent à maintenir cette position le plus longtemps possible; mais la guerre préventive commence à sembler moins attirante quand d.autres Etats ont la possibilité d.invoquer la même logique contre nous. Par exemple, on peut imaginer une Chine en pleine ascension, s.inquiètant soudain des systèmes de défense antimissiles des Etats-Unis, car ceux-ci pourraient éventuellement menacer l.arme nucléaire dissuasive chinoise : la Chine pourrait-elle menacer de lancer une frappe préventive contre les stations radar américaines en Alaska ou en Extrême-Orient, afin d.empêcher ce système de devenir pleinement opérationnel? Ce scénario semble tiré par les cheveux, mais si les Etats-Unis peuvent attaquer l.Iraq à cause de préoccupations mal évaluées sur des programmes inexistants d.ADM iraquiennes, pourquoi est-il si difficile d.imaginer une Chine plus puissante qui se soucierait de programmes américains réels, dont le but est au moins en partie de la maintenir dans une position d.infériorité stratégique permanente?

Le but ici n.est pas d.affirmer qu.un de ces scénarios précis va effectivement se réaliser; le danger est que l.accent nouveau mis sur la guerre préventive va encourager les autres Etats à la voir également comme une politique acceptable. Une poussée soudaine de guerres préventives est peu probable, bien sûr, parce que les Etats vont encore peser le pour et le contre avant d.y recourir. Cependant, en légitimant de telles actions, les Etats-Unis réduisent les coûts politiques de la guerre préventive et la rendent, d.une certaine manière, plus facile à envisager pour les autres Etats. Les dirigeants avisés devraient penser non seulement aux effets immédiats de l.initiative d.une politique particulière, mais également à ses conséquences sur le long terme. Sur cette base, un recours accru à la guerre préventive pour les Etats-Unis n.apparaît pas avoir de sens.

Problème n° 6 : la guerre préventive menace les libertés civiles

Par définition, une guerre préventive se justifie par les affirmations du gouvernement qu.il possède des informations indiquant que la guerre doit être faite aujourd.hui afin d.éviter quelque danger grave qui peut arriver dans un avenir vague. En conséquence, le soutien populaire d.une guerre préventive requiert une confiance énorme dans les membres du gouvernement, probablement plus forte que ce qu.aucun dirigeant ne mérite. Les pères fondateurs de l.Amérique se sont défendus des risques d.accorder une confiance trop grande aux leaders nationaux, ce qui est la raison pour laquelle ils ont créé un gouvernement qui a placé de fortes restrictions sur le pouvoir exécutif. «Si tous les hommes étaient des anges », avertissait James Madison dans Les Ecrits fédéralistes, «aucun gouvernement ne serait nécessaire» («If all men were angels, no government would be necessary»). Les hommes, bien sûr, ne sont pas des anges, ce qui est la raison pour laquelle J. Madison et ses associés ont mis des limites strictes à la capacité du Président de faire la guerre sur un caprice. Une fois qu.un pays permet à ses dirigeants de fonder leurs plans militaires non sur la dissuasion et la défaite des menaces imminentes, mais sur l.agression préalable de menaces soupçonnées telles, alors il leur permet effectivement de faire la guerre sans limite.

C.est précisément ce danger qu.Abraham Lincoln a dénoncé en 1848, en s.opposant à la guerre des Etats-Unis contre le Mexique : «permettez au Président d.envahir une nation voisine dès qu.il estime nécessaire de repousser une invasion », écrivit-il, «et vous lui permettez de faire la guerre à volonté. Si aujourd.hui il choisit de dire qu.il estime nécessaire d.envahir le Canada pour empêcher les Britanniques de nous envahir, comment l.arrêter ? On peut lui dire qu.on n.imagine aucune probabilité que les Britanniques nous attaquent, il répondra .ne dites rien, si vous ne le voyez pas, je le vois.» (11).

La menace des libertés civiles, cependant, est encore plus grave. Si la doctrine de la guerre préventive des Etats-Unis n.est pas de la simple rhétorique, elle engage effectivement les Etats-Unis à faire ce qui pourrait être une série de guerres sans fin. Nous ne devrions pas oublier que les architectes de la guerre en Iraq l.ont envisagée comme la première d.une série de campagnes pour «transformer» l.ensemble du Moyen-Orient et si l.occupation de l.Iraq s.était bien passée, ils avaient pleinement l.intention d.attaquer l.Iran, la Syrie, peut-être d.autres encore. La débâcle en Iraq a peut-être mis fin pour l.instant au rêve de transformation mondiale des néo-conservateurs, mais ceux-ci restent obsédés par le programme nucléaire de l.Iran et on ne peut écarter l.hypothèse d.une tentative d.action préventive à l.avenir. Bref, une fois qu.une doctrine de prévention est en place, elle devient facilement une recette de guerre sans fin.

Si les Etats-Unis (et de nombreuses coalitions de volontaires) devaient poursuivre cette route, cela aurait inévitablement des effets corrosifs sur la démocratie libérale occidentale. Des nations qui font des guerres longues et coûteuses deviennent plus lourdement militarisées, plus xénophobes, moins ouvertes à la dissidence et au débat et sont portées vers des visions du monde de plus en plus paranoïaques. La même logique qui justifie la guerre préventive peut être utilisée pour justifier des mesures intérieures extrêmes. Après tout, si on peut envahir un autre pays d.après le seul soupçon, alors on peut certainement jeter des gens en prison uniquement parce qu.on les soupçonne de projeter de faire quelque chose d.illégal ou de vouloir s.opposer à la politique du gouvernement? Si on peut partir en guerre parce qu.on a des doutes, alors il est relativement secondaire de mettre le téléphone de quelqu.un sur écoute parce qu.il a un nom arabe ou parce qu.il est parti au Pakistan l.année dernière ou parce qu.il est abonné à des magazines de gauche et qu.il est allé voir un film de Michael Moore.

Là encore, ces peurs peuvent paraître fantaisistes, mais sont-elles totalement improbables? Il y a quatre ans, combien parmi nous auraient prédit que les Etats-Unis auraient fini par jeter des centaines de citoyens étrangers dans un emprisonnement et des interrogatoires indéfinis sur la baie de Guantanamo, leur refusant le droit à un conseil juridique, sans vouloir leur dire quelles sont leurs perspectives à long terme? Combien d.Américains auraient prédit que les soldats américains et le personnel des renseignements auraient procédé à la torture et aux sévices systématiques des prisonniers iraquiens, dont beaucoup n.étaient même pas soupçonnés d.appartenir à Al Qaïda ou d.être liés à l.insurrection iraquienne? Quand un pays devient suffisamment effrayé et quand il déclare que ses propres besoins de sécurité peuvent justifier une guerre préventive, il devient également beaucoup plus facile de justifier une action répressive contre sa propre population et des mesures encore plus extrêmes contre les étrangers. En bref, la doctrine de la guerre préventive et la logique profonde qui la sous-tend sont une étape supplémentaire vers la centralisation du pouvoir présidentiel aux Etats-Unis. Il n.y a aucune raison de penser  qu.un président devrait être investi d.autant de pouvoir, même en temps de guerre (12).

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Il est facile de comprendre pourquoi l.administration a voulu agir de façon décisive après les attentats du 11 septembre : étant donné la peur que les terroristes n.acquièrent des ADM et le pouvoir énorme dont les Etats-Unis disposent, le besoin de «faire quelque chose» pour faire face à ces dangers était évident. Malheureusement, le coeur de la réaction de l.administration . une nouvelle doctrine de guerre préventive et la tentative finale de mettre cette doctrine en pratique en Iraq était une énorme erreur : la guerre préventive n.était pas et n.est absolument pas le moyen de vaincre Al Qaïda; elle n.est pas non plus la meilleure manière d.empêcher la prolifération des ADM. Le fond est clair.

Premièrement, la guerre préventive est toujours une possibilité et rien que les Etats-Unis (ou tout autre Etat) puissent faire ou dire ne peut l.éliminer. Les ennemis potentiels s.en soucieront, même si nous ne la déclarons pas ouvertement, ce qui veut dire que nous ne gagnons rien ou presque à la proclamer ouvertement.

Deuxièmement, une politique déclarée qui met l.accent sur la guerre préventive n.est pas dans l.intérêt national des Etats-Unis, ni dans l.intérêt mondial. Elle n.apporte aucun bénéfice stratégique, mais elle est coûteuse en termes d.image mondiale des Etats-Unis, dans le précédent qu.elle établit pour les autres et dans les façons dont elle encourage des rivaux potentiels à obtenir ces mêmes armes qui nous inquiètent particulièrement. Les Etats-Unis et leurs alliés peuvent encore s.engager dans des actions préventives, proches d.une guerre, afin de ralentir ou de décourager la prolifération (par exemple, des embargos, des accords d.importations, des interdictions de transport naval, etc.), mais la guerre préventive ne devrait pas être le coeur de notre stratégie.

Troisièmement, la guerre préventive sera rarement, si elle l.est jamais, un choix politique séduisant. Les renseignements préliminaires à une guerre ne seront jamais entièrement fiables et les coûts de l.occupation dépasseront presque toujours les bénéfices potentiels. Comme Otto von Bismarck en a fait un jour la remarque, la guerre préventive consiste à «se suicider par peur de la mort» : il avait raison et les dirigeants du monde actuel feraient bien de tenir compte de son avertissement.

(8) Cf. Comprehensive Report of the Special Advisor to the DCI on Iraq.s WMD, Central Intelligence Agency, Washington, D.C., sept. 2004, disponible sur le site Internet www.cia.gov/cia/reports/iraq_wmd_2004/Ref.

(9) Etant donné la position géopolitique de l.Iran et de l.Iraq, il est aisé d.imaginer un régime démocratique dans chaque Etat, qui s.intéresserait aux équipements ADM, tout comme Israël. De façon comparable, l.Inde, une démocratie, et le Pakistan, régime islamiste, ont acquis tous deux des armes nucléaires, en$ grande partie pour des raisons de sécurité et aucun n.est susceptible d.y renoncer, quel que soit le dirigeant.

(10) «adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives of today.s adversaries », NSS, section 5.

(11) «Allow the President to invade a neighboring nation whenever he shall deem it necessary to repel an invasion and you allow him to make war at pleasure. If today he should choose to say he thinks it necessary to invade Canada to prevent the British from invading us, how could you stop him? You may say to him, .I see no probability of the British invading us,. but he will say to you, .Be silent, I see it if you don.t..» : Abraham Lincoln, Lettre personnelle à William H. Herndon, 1848, disponible dans Richard N. Current (dir.), The Political Thought of Lincoln, Bobbs-Merrill, Indianapolis, 1967, pp. 43-44.

(12) Cf. Robert F. Byrd, Losing America : Confronting a Reckless and Arrogant Presidency, W.W. Nor-

ton and Co., New York, 2004.