La Russie et l'OMC : quels enjeux ? 3ème partie
Troisième et dernière partie très intéressante aussi...
La Russie et l'OMC : quels enjeux ?
par Michel Roche
Chercheur principal, CEIM
3ème partie
LES NÉGOCIATIONS
L’adhésion à l’OMC doit être précédée d’une série de négociations bilatérales avec chacun des États membres. Naturellement, les blocages éventuels ne surviennent qu’avec les partenaires commerciaux les plus importants et les plus puissants. L’Albanie ou le Bangladesh n’ont aucune contrainte à exercer sur la Russie. Par contre, l’Union européenne et les États-Unis disposent d’un certain nombre d’instruments pour inciter ou contraindre – la carotte et le bâton – la Russie à entreprendre une série de changements de nature économique, législative ou commerciale en fonction de leurs propres intérêts. L’un de ces instruments est la reconnaissance du statut d’«économie de marché».
Le statut d’«économie de marché»
La reconnaissance d’un tel statut ne fait pas partie des conditions formelles imposées par l’OMC. Il s’agit là d’un héritage de la Guerre froide. En effet, les pays capitalistes pouvaient interdire ou limiter les importations en provenance des pays «socialistes». Ces mesures discriminatoires étant incompatibles avec la libéralisation des échanges et l’imposition de normes communes à tous les États membres de l’OMC, il fallait les éliminer.
La Russie souhaite naturellement que ce statut lui soit reconnu le plus rapidement possible. Elle souhaite également la levée de l’amendement Jackson-Vanik de 1974 à la Loi sur la réforme du commerce (Trade Reform Act).60 Cet amendement veut que les États-Unis procèdent à un examen annuel des relations commerciales avec l’URSS (puis la Russie) pour s’assurer que Moscou permette l’émigration des Juifs. Plus précisément, il interdit au gouvernement américain d'étendre le très convoité statut de la nation la plus favorisée – maintenant connu sous la formule «Normal Trade Relations» - avec ses privilèges commerciaux concommittants aux pays qui ne sont pas des «économies de marché» et qui ont un mauvais dossier en matière de droits humains, principalement ceux qui violent le droit d'émigrer librement et à bon marché. L’amendement englobe également toutes les institutions de crédit du gouvernement américain. Pour accélérer l’adhésion de la Russie à l’OMC, Bush et les milieux d’affaires américains font pression sur le Congrès (démocrate) pour que soit éliminé cet amendement. Même si les organisations juives admettent que le droit à l’émigration ne fait plus problème, le Congrès et certaines entreprises américaines demeurent réticents à éliminer cet amendement pour des raisons qui ont peu à voir avec les droits des Juifs de Russie.
Par exemple, la Russie est le plus important producteur d’engrais azoté du monde. Les producteurs américains se plaignent du fait que leurs concurrents russes ne paient que le sixième du prix mondial du gaz naturel, l’un des principaux composants de cet engrais. «Before Moscow is accorded normal trade relations or WTO membership, the U.S. industry wants its Russian competitors to pay market prices for their raw materials.»61
Le lobby des éleveurs de poulets fait lui aussi valoir ses griefs. Le marché russe absorbe environ 40% des exportations de volailles américaines, ce qui représente un montant d’environ 600 millions de dollars. Moscou a suspendu ses importations de cuisses de poulet américaines – appelées avec humour les «cuisses de Bush» - sous prétexte qu’elles seraient contaminées par la salmonelle et autres pathogènes. Les Américains y voient plutôt une mesure de représailles en réponse aux barrières tarifaires imposées à l’acier russe.
Les pouvoirs dont dispose le Congrès américain peuvent certainement retarder l’entrée de la Russie dans l’OMC. Comme l’explique le représentant démocrate du Michigan, Sander M. Levin :
In recent years Congress has generally not granted [permanent normal trade relations] until a country has completed its accession to the WTO, or at least completed its WTO accession negotiations with the United States. The reason is obvious. The ultimate vote on [granting normal trade relations] gives Congress an important lever to ensure that [the terms of accession] reflect congressional priorities62.
Aussi, le 23 mai 2002, plutôt que de mettre fin aux restrictions imposées par l’amendement Jackson-Vanik, le Sénat américain a adopté une résolution qui n’engage à rien en appelant les États-Unis à établir des relations avec la Russie «d’une façon appropriée et opportune». Le président russe a réagi ainsi : «People who regard our relations not as U.S.-Russian but U.S.-Soviet still wield a lot of power in the United States.»63
La Chine n’a pas eu à faire face à des contraintes semblables en dépit du portrait peu glorieux des autorités chinoises en matière de droits de la personne. Elle s’est fait garantir la clause de «Permanent Normal Trade Relations» en 2001. Comme l’a souligné avec justesse Mikhaïl Marguelov au sujet de la mention par certains membres du Congrès de la controverse sur les cuisses de poulet, «the Democrats have openly acknowledged that Jackson-Vanik does not protect Russian Jews, but the American farmers.»64
L’Union européenne, premier partenaire commercial de la Russie65, exerce des pressions semblables. Le secteur de l’énergie est de loin l’objet des litiges les plus importants entre l’UE et la Russie. Les dirigeants européens, nous l’avons vu, estiment injuste l’avantage dont jouissent les entreprises russes en payant l’énergie – surtout le gaz et l’électricité – à des prix très inférieurs à ceux du marché mondial. Néanmoins, la déclaration conjointe du 9e Sommet Russie-Union européenne (fin mai 2002) mentionne l’engagement de l’Union européenne de reconnaître la Russie en tant qu’économie de marché à part entière dans les trois mois et de modifier les règlements commerciaux de l’Union européenne de manière à refléter ce nouveau statut de la Russie.66
La reconnaissance du statut d’«économie de marché» par les États-Unis
Le 6 juin 2002, le président Bush transmet à son homologue Poutine la décision de l’administration des importations du département du Commerce de reconnaître officiellement la Russie en tant qu’économie de marché à part entière (full-fledged market economy). Le gouvernement russe estime que cette décision augmentera les exportations de la Russie vers les États-Unis d’environ 1,5 milliard de dollars annuellement. Le ministre du Développement économique et du Commerce, Guerman Gref, a exprimé l’espoir que cette décision amènera les États-Unis à reconsidérer toutes les mesures anti-dumping qui ont été imposées à la Russie. Optimiste, Gref ajoute : «For Russian producers it means better access to the U.S. market. For the Russian population it means creation of new jobs. For the Russian economy it means new opportunities and new possibilities for the GDP».67 «The step also opens new opportunities for investments in Russia, making them more predictable as products produced in our country can be supplied on major world markets on a competitive, nondiscriminatory basis.»68
Il reste à vérifier quelles seront les conséquences réelles. Au cours des six premiers mois de l’année 2002, les capitaux étrangers investis en Russie ont diminué de plus de 25% par rapport à la même période l’année précédente69 et ce, en dépit des progrès que le pays à accomplis avec ses partenaires commerciaux. Eltsine et Gaïdar avaient eux aussi promis un avenir radieux en annonçant le programme de thérapie de choc et, plus concrètement, le retour de la croissance en septembre 1992. Scott Antel, un associé de Ernst & Young qui a participé en mars aux audiences (à Washington) sur le statut d’économie de marché qui serait éventuellement accordé à la Russie, ne semble pas partager l’optimisme de Gref:
Overall this is positive, but it means Russian companies are going to have a huge number of anti-dumping and countervailing duty cases raining down on them in the near future.» «The war has just begun. If Russian companies want to compete in international arena, they’re going to have to fight their cause. The benefits are certainly worth it70.
Les exportations russes se chiffrent à environ 100 milliards de dollars annuellement. La reconnaissance du statut d’économie de marché fera augmenter ses exportations de quelques centaines de millions de dollars, aux dires des spécialistes, ce qui représente moins de 1%. Comme l’explique Niclas Sundstrom, économiste en chef pour la Russie de la Citigroup de Londres, cela représente très peu pour la Russie, dont les réserves de la banque centrale augmentent parfois de plus d’un milliard de dollars en une seule semaine.71
Fondamentalement, la reconnaissance de ce statut par les États-Unis signifie que la Russie sera traitée de la même façon que les principaux partenaires du géant américain lorsque surviendront des différends commerciaux (par exemple, des sanctions pour dumping contre les aciéries russes). La décision est rétroactive au 1er avril 2002, mais une période de transition à durée indéterminée est prévue. Le Département du Commerce se réserve le droit d’appliquer les procédures en vigueur jusque là sur les importations en provenance de la Russie.72
Pourquoi les Européens et les Américains ont-ils consenti à reconnaître ce statut à la Russie en dépit de l’opposition interne à laquelle ils faisaient face ? En principe, une telle reconnaissance va de pair avec l’adhésion à l’OMC. Les Démocrates du Congrès se plaignent d’ailleurs d’avoir perdu un levier pour imposer des restrictions diverses. Charles Rangel (État de New York), leader des Démocrates à la Chambre des représentants et son collègue Sander Levin (Michigan), réagissaient ainsi, dans une déclaration conjointe: «By taking the unusual step of granting Russia market economy status before its WTO (World Trade Organization) accession we have weakened our efforts to negotiate effective terms for Russia’s accession to the WTO.»73 L’hypothèse la plus plausible tient à la volonté de l’Union européenne et du gouvernement américain de renforcer le poids politique de ceux qui, en Russie même, favorisent l’adhésion rapide à l’OMC. L’intransigeance des pays développés ne pouvait que profiter aux forces protectionnistes des milieux d’affaires russes et au Parti communiste, qui y voyaient la preuve que l’Ouest cherche à transformer la Russie en simple fournisseur de matières premières. Les négociations entrant dans leur phase cruciale, il importait également de renforcer les convictions des leaders et des groupes les plus favorables à l’OMC.
Officiellement, la demande de reconnaissance du statut d’économie de marché auprès du Département américain du Commerce est venue de la corporation de fer et d’acier Novolipetsk et de JSC Severstal, avec l’appui du gouvernement russe.74 La recommandation textuelle est la suivante :
Based on our analysis of the economic reforms in Russia to date, examined in light of the factors identified in section 771(18)(B) of the Act, the Department should determine that revocation of Russia’s non-market economy status under section 771(18)(A) is warranted, and that such revocation be made effective April 1, 200275
Le document explique que la Russie a accompli suffisamment de progrès en matière de libéralisme économique (entendre néolibéralisme) pour mériter le statut d’économie de marché. Cela n’empêche pas les auteurs du document de mentionner que des progrès restent à faire en matière de libéralisation du secteur de l’énergie et du secteur bancaire, et que d’autres problèmes doivent être surmontés. Néanmoins, les progrès seraient suffisants. Mais il est également vrai que l’analyse laisse beaucoup d’espace à l’arbitraire, à la dimension politique de l’attribution de ce statut. Le passage suivant en témoigne :
Although section 771(18)(B) of the Act enumerates six factors that the Department must consider in determining whether a country operates on market principles, the statute provides no direction or guidance with respect to the relative weight that should be placed on each factor in assessing the overall state of the economy76.
La dimension politique de cette décision est parfaitement bien illustrée par l’opposition d’une grande partie du Congrès, dont les représentants démocrates Charles Rangel et Sander Levin, qui dirigent le Comité des voies et moyens (Ways and Means Committee) de la Chambre des représentants : «An objective analysis of the economic and commercial environment in Russia reveals a virtual absence of market mechanisms in key sectors of the Russian economy.»77 Alan Wolff, un avocat de Washington qui représente plusieurs producteurs d’acier américains, partage ce point de vue : «While Russia has made progress, it is not in any sense a market economy».78
En étant reconnue comme économie de marché, la Russie sera soumise aux mêmes contraintes que les autres pays, ce qui est loin de signifier que ses exportations vers les États-Unis seront subitement gonflées :
We have determined that the effective date for the consideration of Russia as a market economy is April 1, 2002. Therefore, Russian producers and exporters will be subject to the antidumping rules applicable to market economies with respect to the analysis of transactions occurring after April 1, 2002. Accordingly, the Department will examine prices and costs within Russia, utilizing them for the determination of normal value when appropriate or disregarding them when they are not. In this regard, the Department retains its authority to disregard particular prices or costs when the prices are not in the ordinary course of trade, the costs are not in accordance with generally accepted accounting principles, the costs do not reasonably reflect the costs associated with the production and sale of the merchandise, or in other situations provided for in the Act or the Department’s regulations. In addition, the U.S. countervailing duty law will now apply where the proceeding at issue will involve an adequate period of investigation after this effective date. Under the Department’s practice, this period would normally be one year79.
La Russie bénéficierait tout de même d’un léger avantage en ce qui concerne les mesures anti-dumping : elles seront appliquées à l’entreprise fautive et non au secteur entier de l’économie auquel l’entreprise appartient.80 Parmi les premiers bénéficiaires du nouveau statut accordé à la Russie figurent les entreprises productrices de métal. Le fait qu’elles soient officiellement à l’origine des démarches effectuées auprès du Département du Commerce ne relève pas du hasard. Optimiste, le ministre du Développement économique et du Commerce, Guerman Gref, attend davantage de ce statut :
Plusieurs investisseurs aimeraient venir en Russie produire des marchandises destinées à l’exportation, par exemple des automobiles. Ils ne le faisaient pas auparavant parce que quelqu’un en Europe ou aux États-Unis pouvait à tout moment invoquer des mesures anti-dumping et les livraisons pouvaient être stoppées sans négociations. Maintenant, ce problème a été résolu pour les investisseurs. Ils peuvent désormais protéger leurs droits81.
Le 20 août 2002, la Commission européenne confirmait son intention d’attribuer à la Russie le statut d’économie de marché. Cette décision sera ratifiée par le Conseil de l’Europe le 7 novembre suivant. Elle entraîne les mêmes conséquences que dans le cas des relations entre les États-Unis et la Russie. À l’instar des États-Unis, l’Union européenne espérait ainsi accroître les chances de la Russie d’être admise plus rapidement à l’OMC.82
CONCLUSION
L’un des buts premiers de la transition consistait à donner une base sociale capitaliste au régime naissant. La privatisation rapide et sans contrôle a été le moyen privilégié pour accomplir cette tâche. Mais la montée d’une classe de propriétaires s’est accomplie parallèlement à la destruction partielle de l’appareil productif légué par le régime soviétique. La croissance économique repose essentiellement sur l’abondance des matières premières et des ressources énergétiques. La Russie n’a toujours pas véritablement remplacé le vieux modèle stalinien de croissance extensive par un modèle plus intensif, c’est-à-dire fondé sur l’amélioration continue de la productivité du travail. La dichotomie entre le secteur dynamique des ressources naturelles et des autres produits exportés à des prix concurrentiels et le secteur de l’industrie jusqu’alors orienté vers la consommation domestique (et autrefois vers les pays du CAEM) devient de plus en plus évidente et s’exprime dans la sphère politique.
La bataille sur la question de l’adhésion à l’OMC oppose le segment internationalisé du patronat à celui qui est davantage lié au marché domestique. En somme, l’adhésion éventuelle de la Russie à l’OMC provoque une lutte politique entre différentes couches de l’élite économique en émergence. Le segment internationalisé de cette élite est favorable à l’adhésion. Il comprend les dirigeants des entreprises exportatrices peu ou pas menacées par la concurrence étrangère et cette bourgeoisie qu’en d’autres pays on appelle «compradore». Les résistances les plus fortes proviennent naturellement des secteurs les plus fragiles de l’économie russe, soit ceux qui n’ont subi aucune restructuration d’envergure depuis des décennies et qui se révèlent encore beaucoup trop faibles pour affronter les aléas du marché mondial en économie ouverte. C’est pour cela qu’un mouvement de résistance s’organise pour reporter à plus tard l’entrée à l’OMC. Mais le gouvernement devra prendre position dans un sens ou dans l’autre. Il ne pourra protéger ou promouvoir les intérêts de tous. Même si les acteurs réellement agissants ne campent pas tous sur une position tranchée, de l’issue des négociations dépend le degré d’ouverture de l’économie russe. Il y aura des gagnants et des perdants. Comme Poutine l’a lui-même clairement affirmé, «la Russie ne peut pas fermer son propre marché et exiger en même temps que les marchés internationaux soient entièrement ouverts à ses marchandises».83
On constate également que même si le président Poutine dispose de l’essentiel des leviers du pouvoir – y compris le soutien populaire – il ne peut impunément sacrifier des pans entiers de l’économie russe sans compromettre les intérêts nationaux de son pays. S’il est vrai que certaines industries ne survivront pas à la concurrence internationale, la liste des chômeurs s’allongera de façon significative. S’il est obligé d’augmenter les prix domestiques de l’énergie, le niveau de vie des Russes risque d’en souffrir. Poutine a beaucoup à perdre.
Du côté des États-Unis et de l’Union européenne, il est clair qu’on ne cherche pas à mettre la Russie complètement à genoux. Même si plusieurs entreprises se sentent menacées par la concurrence des marchandises russes, d’autres aspirent à percer le marché russe et à profiter des ressources immenses de ce pays. Ce sont probablement les aspirations de ces dernières – en plus de la nécessité d’être soutenue par Poutine dans sa lutte anti-terroriste – qui inspirent la volonté de l’administration Bush d’accélérer le processus d’adhésion de la Russie à l’OMC. Il en est de même pour l’Union européenne, qui, tout en n’étant pas davantage encline aux sacrifices, demeure parfaitement consciente des opportunités qui s’offrent à elle dans l’ex-URSS.
Revenons à l’une de nos prémisses de départ voulant que la libéralisation des échanges soit toujours imposée par les États les plus puissants et en fonction de leurs intérêts. Cette prémisse laisse supposer que dans le jeu des négociations pour préparer l’adhésion à l’OMC, la Russie soit contrainte à des concessions plus importantes que ses partenaires. Tant que les négociations ne seront pas terminées, une telle assertion ne pourra être confirmée. Néanmoins, certains éléments fondamentaux permettent d’établir une comparaison des avantages et inconvénients de l’adhésion de la Russie à l’OMC pour les deux parties les plus concernées, soit la Russie et les pays développés.
Que gagnent les pays développés ? L’entrée de la Russie dans l’OMC améliorera l’accès aux ressources naturelles et énergétiques abondantes de ce pays. Elle leur ouvrira un peu plus un marché en croissance pour leurs produits industriels (voitures, machines-outils, haute technologie), alimentaires, financiers, etc. Que gagne la Russie ? Le remplacement des mesures anti-dumping à l’égard de secteurs entiers de la production par des mesures adressées aux seules entreprises fautives est déjà acquis par la reconnaissance du statut d’«économie de marché». Les attentes les plus optimistes tablent sur une augmentation des exportations ne dépassant pas 1%. Les entreprises russes acquièrent également un meilleur accès à un marché gigantesque, mais n’ont que peu de produits concurrentiels à offrir, hormis les ressources énergétiques et naturelles qui sont d’ailleurs déjà exportées sans contraintes particulières.
Posons la question autrement. Que risquent de perdre les pays développés ? Leurs entreprises sont déjà les plus concurrentielles dans la plupart des domaines. Par contre, la Russie a beaucoup plus à perdre. La structure des échanges correspond de plus en plus à celle d’une économie périphérique. Des fermetures d’usines à grande échelle sont à prévoir dans les secteurs non préparés à une exposition rapide à la concurrence étrangère. La modernisation de l’industrie exige des capitaux que la Russie ne possède pas. L’augmentation inévitable des prix domestiques de l’énergie, même en dix ans, privera une partie des entreprises de leur avantage comparatif.
En définitive, les risques sont beaucoup plus grands pour la Russie que pour les pays développés. Le processus superposé de négociations qui a été enclenché révèle toute la complexité des enjeux. De l’issue de ces négociations dépend surtout la place que la Russie occupera dans l’économie mondiale.
Notes :
60 L’amendement Jackson-Vanik constitue aujourd’hui le «Title IV of the Trade Act».
61 Bruce Stokes, «Fowling Up Russia’s WTO Accession», National Journal, May 11, 2002.
62 Ibid.
63 Reuters, 23 mai 2002.
64 UPI, 29 mai 2002.
65 En 2000, la part de l’Union européenne dans les importations et les exportations de la Russie atteignait respectivement 50% et 41,3%. Le commerce avec la seule Allemagne représente 15% des échanges entre la Russie et le reste du monde, ce qui est déjà largement supérieur à la part du commerce avec les Etats-Unis, qui se situe en-deça de 10%. Céline Bayou, «Les relations Russie-Union européenne. Vers quelle intégration ?, Le Courrier des pays de l’Est, no. 1025, mai 2002, p. 9. Avec l’élargissement de l’UE vers l’est, la part des échanges Russie-UE dans le commerce extérieur russe sera encore plus considérable.
66 RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 100, Part 1, 30 mai 2002. Avant la signature de l’Accord de partenariat et de coopération (APC) entre l’Union européenne et la Russie, cette dernière était alors considérée par son partenaire comme «pays à commerce d’État». Depuis, on lui avait reconnu le statut d’«économie en transition», qui se traduisait par un régime commercial hybride. Voir Céline, BAYOU, «Les relations Russie-Union européenne. Vers quelle intégration?, Le Courrier des pays de l’Est, no. 1025, mai 2002, p. 8.
67 Propos rapportés par la télévision russe (RTR) le 6 juin 2002 et cités par Angela Charlton, «Russians Celebrate U.S. Announcement», AP, 6 juin 2002.
68 Propos rapportés par ITAR-TASS et cités dans RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 106, Part 1, 7 juin 2002.
69 RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 152, Part I, 14 août 2002.
70 Cité par Torrey Clark et Lyuba Pronina, «U.S. Grants Russia Market Economy Status», Moscow Times, 7 juin 2002.
71 Samantha Shields, «Russian market status more symbolic than lucrative», Reuters, 7 juin 2002.
72 Interfax, 10 juin 2002.
73 Melissa Akin et Doug Palmer, «U.S. boosts Russia with market economy status», Reuters, 6 juin 2002.
74 La legislation américain prévoit qu’une demande de reconnaissance de ce statut pour un pays donné peut provenir d’une entreprise ressortissante de ce pays.
75 US Department of Commerce, Decision Memorandum : Inquiry Into the Status of the Russian Federation as a Non-Market Economy Country Under the U.S. Antidumping Law, June 6, 2002. Le mémorandum du Département du Commerce est disponible à l’adresse internet suivante : http://www.ia.ita.doc.gov/download/russia-nme-status/russia-nme-decision-final.htm
76 US Department of Commerce, Decision Memorandum : Inquiry Into the Status of the Russian Federation as a Non-Market Economy Country Under the U.S. Antidumping Law, June 6, 2002.
77 Martin Crutsinger, «Dems: Bush Will Harm U.S. Companies», AP, 7 juin 2002.
78 Ibid.
79 US Department of Commerce, Decision Memorandum : Inquiry Into the Status of the Russian Federation as a Non-Market Economy Country Under the U.S. Antidumping Law, June 6, 2002.
80 Samantha Shields, «Russian market status more symbolic than lucrative», Reuters, 7 juin 2002.
81 Argoumenty i Facty, No. 24 (1129), 12 juin 2002. Traduit du russe par MR.
82 Céline, BAYOU, «Les relations Russie-Union européenne. Vers quelle intégration ?, Le Courrier des pays de l’Est, no. 1025, mai 2002, p. 9.
83 ITAR-TASS en anglais, 1610 GMT, 25 septembre 2002, in FBIS-SOV-2002-0925, 25 septembre 2002.
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Ont également été utilisées les manchettes des agences de presse, journaux et périodiques suivants:
Interfax, Reuters, RFE/RL Newsline, RIA Novosti, Rosbalt, The Russia Journal, The Wall Street Journal, UPI.
Sources : UQAM
Posté par Adriana Evangelizt